Qu'est-ce qu'un plan d'aménagement local ?
Le PAL fixe le mode d’utilisation du sol au niveau de la parcelle. Il est composé d’un plan de zones (PZ) et d’un règlement communal sur les constructions (RCC). Le PZ définit les affectations du sol (zones à bâtir, zones agricoles, zones particulières, périmètres de protection, objets du patrimoine bâti et naturel, etc.) sur la base du plan cadastral. Le RCC fixe, quant à lui, les prescriptions générales en matière de construction et d’utilisation du sol ainsi que les prescriptions particulières applicables à chaque affectation du sol prévue par le PZ. Il fixe également les degrés de sensibilité au bruit applicables aux différentes zones. Le PAL est complété par le plan des dangers naturels (PDN) qui indique les secteurs soumis aux dangers naturels. Le PAL est contraignant pour les particuliers.
Avant de se lancer dans l’élaboration ou la révision de son PAL, la commune, avec son mandataire, doit établir un rapport d’opportunité (RO). Le RO sert à identifier les enjeux d’aménagement du territoire propres à la commune, à fixer, dans les grandes lignes, le développement spatial souhaité et à démontrer le besoin d’adapter le PAL. Il vise donc à cadrer le mandat de révision du PAL. Le RO fait l’objet d’un avis de principe puis d’une validation du SDT. La directive sur le RO fournit des indications sur le contenu attendu d’un tel rapport.
Pour l’élaboration du PAL, plusieurs directives et modèles sont à disposition des communes et de leurs mandataires :
- La directive sur la structuration et l’échange de données numériques du plan d’aménagement local qui fixe les exigences relatives à la structuration des géodonnées et à leur représentation graphique sur les plans.
- Le RCC-type qui est un modèle standardisé de RCC.
- Le guide pour la délimitation des périmètres de centre qui fournit des indications à la délimitation des périmètres de centre dans le PZ.
- La directive « Prévention des dangers naturels - Prise en compte dans l'aménagement local » qui précise comment intégrer les cartes des dangers dans les instruments d’aménagement local.
- La directive sur conception d’évolution du paysage (CEP) qui précise le processus d’élaboration et le contenu de ce document élaboré en parallèle du PAL. La CEP est un instrument de coordination entre les différents utilisateurs du paysage et une base pour d'autres planifications ou activités. Elle est une vision de l'évolution souhaitée des paysages. La CEP permet notamment de définir les périmètres de protection et les objets du patrimoine naturel qui seront reportés sur le PZ.
- La directive sur le rapport explicatif et de conformité (REC) qui fournit les informations utiles pour l’élaboration du REC. Ce rapport, qui accompagne le PAL, documente le processus de planification et explicite la manière dont les différents intérêts ont été pris en compte. Il permet de vérifier la légalité et l’opportunité d’une planification.
Quelles sont les étapes de la procédure de PAL ?
- Rapport d’opportunité
Le RO permet de fixer les grandes lignes du développement territorial souhaité par la commune et sert, en quelque sorte, de cahier des charges pour la révision du PAL. Il est établi par le conseil communal, avec l’aide de son mandataire, puis est transmis au SDT pour avis de principe. Selon les remarques du SDT, il fait l’objet des adaptations nécessaires puis est transmis une nouvelle fois au SDT pour validation.
- Elaboration du PAL
Une fois le RO validé et l’opportunité de réviser le PAL démontrée, le conseil communal, avec son mandataire, peut initier les travaux de révision du PAL. Cette phase est la plus importante et la plus chronophage. Elle nécessite un investissement important de la part des autorités communales pour trouver les solutions les plus adaptées au contexte local.
- Information et participation de la population
Durant cette phase, le conseil communal associe la population au projet et entend ses propositions. L’organisation de séances d’information publiques, la tenue d’ateliers participatifs et encore la mise en place d’une exposition publique paraissent les moyens les plus adaptés pour intégrer au maximum la population à l’élaboration de ce document.
- Examen préalable
Le conseil communal transmet les documents au SDT pour la phase d’examen préalable. Le projet est mis en consultation auprès des instances de l’Etat concernées (ENV, ECR, SIN, OCC, etc.) pendant 30 jours. Ensuite, une synthèse des préavis est établie par le SDT. En cas de divergences, une pesée des intérêts est effectuée par le DEN. Le DEN valide le rapport d’examen préalable qui est transmis au conseil communal.
Les remarques émises dans le cadre de l’examen préalable doivent être prises en considération pour la suite des démarches. En fonction de ces remarques, il est souvent nécessaire d’adapter les documents sur certains points. Ce travail incombe à la commune, avec son mandataire. Les documents mis au net sont ensuite soumis au SDT pour un dernier contrôle.
- Dépôt public
La commune doit déposer publiquement le PAL, dans le Journal officiel, pendant 30 jours au moins, avec l’avis que des oppositions motivées peuvent être formées pendant la durée du dépôt public.
- Oppositions et conciliations
Le conseil communal convoque les opposants à une séance de conciliation. Il mène la séance, entend les griefs des opposants et examine dans quelle mesure, il est possible de trouver une solution ou non. Les pourparlers et le résultat de conciliation sont consignés dans un procès-verbal, clair et précis, avec l’indication si l’opposition est maintenue ou retirée. Le procès-verbal est signé par toutes les parties présentes.
Le document « FAQ : Dépôt public, oppositions et conciliation » fournit des informations complémentaires concernant le dépôt public et les séances de conciliation.
- Adoption
La population, respectivement le corps électoral (assemblée communale ou votation), adopte le PAL. Dans le cas où des oppositions ont été formulées lors du dépôt public, la population est informée du résultat des séances de conciliation avant de prendre sa décision. Puis, le dossier est envoyé au SDT pour approbation.
- Approbation et traitement des oppositions
La décision d’approbation est prise par le SDT qui examine si le dossier est complet et s’il répond aux exigences de forme. Cas échéant, il demande la production des pièces manquantes et retourne pour correction à la commune celles qui ne sont pas conformes. Il vérifie la conformité du projet à la loi et à l’intérêt public. Il peut, après avoir entendu le conseil communal et les propriétaires intéressés, modifier les documents si ceux-ci sont contraires à ces principes. Il établit ensuite une décision d’approbation dans laquelle il statue également sur les oppositions qui n’ont pas pu être levées par la commune.
La décision d’approbation est notifiée à la commune, aux opposants et aux instances cantonales concernées. C’est la commune qui donne publiquement connaissance de cette décision dans le Journal officiel. Une facture pour les émoluments lui est adressée.
- Recours en justice
La décision d’approbation du SDT peut, dans les 30 jours, faire l’objet d’un recours devant la Cour administrative du Tribunal cantonal.
L’arrêt de la Cour administrative peut être contesté auprès du Tribunal fédéral.
En l’absence de recours ou si toutes les voies de recours ont été épuisées, le PAL entre en force.
Lors d’un recours, c’est le SDT qui est intimé à la procédure et qui doit ainsi répondre aux autorités judiciaires. La commune est, elle, appelée en cause.
Quels sont les documents à fournir ?
Pour la phase du RO, c’est le RO qui doit être transmis au SDT, en un exemplaire, pour avis de principe. La version mise au net du RO doit également être transmise, en un exemplaire.
Pour la phase d’examen préalable, les documents suivants doivent être envoyés au SDT, en deux exemplaires :
- le PZ, le PDN, le RCC avec page de titre officielle ;
- le REC.
Le Plan directeur communal (PDCom), le Programme de valorisation des réserves (PVR) et la CEP, qui sont généralement établis simultanément au PAL, sont également à transmettre, en deux exemplaires.
Pour la phase d’approbation, le SDT procède à la vérification des données numériques et à l’impression du PZ, du PDN et du RCC afin de s’assurer de l’exactitude des informations géographiques. Il transmet ces documents à la commune pour signature puis celle-ci les lui retourne.
En outre, la commune transmet au SDT les documents suivants :
- le REC mis à jour suite au dépôt public et à l’adoption du PAL, en deux exemplaires (trois exemplaires si le PAL présente une extension de plus de trois hectares sur les surfaces d’assolement) ;
- les oppositions formés dans le cadre du dépôt public ;
- les procès-verbaux des séances de conciliation ;
- la prise de position du conseil communal sur les oppositions maintenues ;
- l’extrait du procès-verbal de la séance de l’organe ayant adopté les documents.
Est-il possible de procéder à une modification du PAL ?
Selon les circonstances, il se peut qu’une modification (partielle ou ponctuelle) du PAL se justifie. Dans ce cas, la commune peut procéder à une procédure de modification de l’aménagement local (MAL). Celle-ci est similaire à la procédure décrite ci-dessus, à l’exception du fait qu’il n’est pas nécessaire d’établir un rapport d’opportunité pour une MAL, la justification du besoin d’une telle procédure étant décrite dans le REC. Le corps électoral (assemblée communale ou votation) est compétent pour adopter une MAL, sauf pour les modifications de peu d’importance (MPI) qui sont de la compétence du conseil communal.
En général, une procédure de MPI est possible lorsque la modification en question n’augmente pas, ou seulement de manière négligeable, les possibilités de bâtir. Les critères pour appliquer cette procédure sont analysés au cas par cas. Lors d’une MPI, le dépôt public peut être remplacé par un tableau de signatures traduisant l’accord des propriétaires fonciers concernés par la modification. Si un propriétaire foncier refuse de donner son accord par sa signature, un délai d’opposition de 10 jours doit lui être imparti par lettre recommandée. En cas d’opposition, une séance de conciliation doit être organisée.
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